[시사뉴스 김철우 기자] 1985년 개장한 서울 송파구 가락시장은 국내 최대 청과 도매시장이다. 지난해 가락시장에서만 농산물 약 230만 톤이 거래됐다. 금액으로 연간 5조4천억 원 수준이다. 국내 농산물 유통시장 거래량의 30% 정도가 가락시장을 통하는 것으로 추산된다. 이런 가락시장과 같은 공영도매시장은 전국에 총 33곳이 있다. 공영도매시장의 농산물 거래 시스템의 핵심이 바로 ‘경매’다. 1985년 가락시장이 생기기 전까지 농민들은 이른바 ‘가격 후려치기’로 손해를 많이 봤다. 이에 정부는 경매제를 도입했다. 경매회사인 도매법인은 농산물 수집을, 중도매인은 경매로 상품을 낙찰 받도록 했다. 수수료를 챙기는 도매법인은 비싸게 팔아야 이익이 더 남고, 중도매인은 싸게 사야 이윤을 보는 구조다. 농민 입장에선 대신 가격을 올려주는 우군(도매법인)이 생겼고, 가격 공시로 거래 투명성도 높일 수 있었다.

하지만 이후 경매법인의 독점문제가 제기됐다. 유통 비용이 증가한다는 문제도 지적됐다. 그래서 1999년 당시 여야 합의로 적정수의 시장도매인제도를 도입해 경매거래와 병행·경쟁하도록 농안법을 개정했다. 2004년에는 강서도매시장에 이 제도가 처음 도입돼 지금에 이른다. 현재도 강서도매시장이 유일하다. 가락시장 중도매인, 일부 농민단체, 서울시농수산식품공사 등은 가락시장에도 이 제도를 도입해야 한다고 요구하고 있다. 하지만 키를 쥐고 있는 농림축산식품부는 요지부동이다. 도입에 신중해야 한다는 입장을 고수하고 있다. 법에 규정된 시장도매인 도입을 왜 가락시장에는 주저하는 걸까?

가락시장 농수산물 거래 구조와 문제점 

가락시장 농수산물의 거래는 6개 도매시장법인의 경매를 통해서만 이뤄지도록 돼 있다. 농민(출하자)이 도매시장법인에 농산물을 위탁하면 도매시장법인은 경매를 통해 중도매상(도매시장에서 경매를 통해 소매상에 중개하는 사람)에게 상품을 넘기고, 이는 다시 소매상을 거쳐 소비자에게 가거나 바로 소비자에게 직판매되는 구조다. 유통 단계를 요약하자면 ‘출하자 → 도매시장법인→ 중도매상 → 소매상→ 소비자’ 순서로 이뤄진다. 출하자와 도매시장법인 사이에서 산지유통인이 상장하는 경우도 있다.

현재 가락시장에는 서울청과(고려제강), 농협공판장(농협중앙회), 중앙청과(아모레 퍼시픽), 동화청과(신라교역), 한국청과(코리아홀딩스-사학), 대아청과(호반건설) 6개 경매법인이 있다. 농협공판장을 제외하곤 5개 경매법인의 대주주는 모두 농업‧농산물과 관련이 없는 기업들이다. 또 이들 법인을 통한 거래물량이 가락시장 거래량의 90%를 차지하고 있고, 총거래액은 4조에 이른다. 경매 수수료는 4%로 막대한 이익을 올릴 것으로 추산된다. 한마디로 도매시장법인은 독과점적 경매를 통해 막대한 이익을 거두면서도 출하자인 농민이 생산한 농산물에 대해 합당한 값어치를 인정해 주는 것에는 관심이 없다는 비판이 나오는 대목이다. 경매 비상장, 혹은 상장예외 품목이 거래되는 출하자와 중도매인 간 직거래 비중은 거래물량의 10%정도에 거래액도 12%에 불과하다. 

가락시장의 실질적 주인인 서울시농수산물식품공사는 “경매제와 시장도매인제 두 거래 제도가 경쟁하는 체제로 가야 생산자(농민), 소비자 모두에게 이익이 된다”고 주장하고 있다. 소비지 도매시장의 의무경매에서 파생되는 문제점으로는 먼저, 가격 폭락, 폭등을 가중시킨다는 점이 지적된다. 경매거래의 특성상 가격진폭이 심하고, 상인과의 직거래가 일체 막혀있어 출하조절 기능이 미약하기 때문이다. 또 도매법인 간 칸막이가 고착되어 경락가에 대한 신뢰도도 추락한 상황이다.

높은 유통비용도 문제다. 출하자와 직거래하는 대형할인업체 등은 유통비용이 거의 제로인데 반해 공영도매시장은 단계별로 유통비용이 발생하고 있다. 가락시장 한 상인에 따르면 가락시장 소매권역인 가락몰의 직판상인이 가락시장에서 물건을 구입하지 않고 미사리 등 산지와 직거래하는 도소매시장에서 구입하는 경우가 있다고 한다. 높은 유통비용 때문이다. 올해 농림식품부는 ‘유통선진화방안’을 발표했다. 가락시장에 온라인거래소를 운영하고 이를 활성화하겠다는 게 골자다. 하지만 가락시장 거래구조 문제점 개선을 회피했다는 비판이 나온다. 농산물 유통의 고속도로인 공영도매시장의 거래제도를 보완하기 보다 시장 밖 경로 활성화를 목표로 하고 있다는 것이다. 한마디로 공교육의 문제는 그대로 둔 채 사교육 활성화에 나섰다는 비판이다.

시장도매인제는 농민이 직접 시장도매인에게 농산물을 판매하는 제도다. 시장도매인은 서울시농수산식품공사가 지정해 농산물 매매를 중개하거나 직접 도매업을 하는 법인을 가리킨다. 도매인제의 거래는 출하자와 시장도매인 사이 일대일 협상에 의해 이루어진다. 이때 유통 단계는 ‘출하자 → 시장도매인 → 소매상 → 소비자’ 순으로, 경매제에 비해 단계가 축소되는 이점이 있다. 당연히 유통비용이 절감된다. 

시장도매인 도입, 핵심은 경쟁

농림축산식품부(농림부)는 ‘시기상조’라는 입장을 고수하고 있다. 농림부 유통정책과 곽병배 사무관은 “시장도매인제를 도입할 경우 전체 농민의 절대다수를 차지하는 소농이 큰 피해를 볼 수 있다”고 우려했다. 소농 출하자들은 서울서 거래되는 농산물의 가격 정보에 취약할 수밖에 없어 시장도매인제하에서 약자일 수밖에 없기 때문이라는 것이다. 또 곽 사무관은 “시장도매인제를 도입한 강서시장에서 문제점이 들어났다”며 “농산물 가격이 하락하고, 중도매상인간에 (시장도매인)불법적인 거래가 이뤄졌다”고 밝혔다. 특히, 가락시장은 우리나라 농산물의 ‘기준가격’을 결정하고 있어, 신중한 결정이 필요하다는 입장이다.

이에 대해 한국중도매인연합회 서울지회 엄주헌 회장은 “기준가격 형성을 위해 경매제도가 필수적이라고 주장하는데 2020년 12월 KBS 기획방송에서 보도되기는 한 밭에서 생산된 같은 질의 감자 1B에 a, b, c 경매회사에서 각각 7,000원부터 32,000원까지 낙찰되었다. 어떤 가격이 기준가격인가?”묻고 “적정가격은 출하 당시의 수급 조절 여하에 달린 것이지, 하나의 독점적 거래 방법에 달린 것이 아니다”고 반박했다. 엄 회장은 이어 “문제는 거래의 결과에 따라 그 진폭이 크게 나타나는 경매가보다 사전에 산지에서 요구하는 정가가 반영되는 구조가 중요하다”고 말했다. 그러면서 엄 회장은 “제한된 수의 시장도매인, 비상장품목 확대와 같은 거래제도의 다양화는, 주경로인 경매거래를 견제하고 보완하여 안정된 농산물 시세가 형성되도록 하고, 이를 통해 생산자와 소비자를 보호할 수 있게 되는 것이다”고 설명했다. 즉, 가락시장 의무경매제로 한정된 독점적 거래구조를 보완할 수 있는 다양한 제도를 도입하는 것이 농산물의 적정 가격을 형성하고 생산자와 소비자의 이익에 부합하다는 취지다. 

시장도매인제 도입을 반대하는 쪽에서는 불안정하고 위험한 제도라는 인식이 강하다. 사실 경매제는 1980년대 이전의 혼탁한 농산물 유통시장을 정리하고 거래질서를 바로잡는 데 결정적인 역할을 했다. 다수의 중도매인이 물건을 놓고 경쟁하는 거래방식과 낙찰되자마자 가격이 공개되는 전자경매 시스템은 겉보기엔 공정한 제도로 보인다. 하지만 의무경매 30년이 경과하면서 경매사 등 도매법인 직원에 대한 출하자의 로비활동이 포착되고, 실제로는 소규모 출하자나 신규 출하자는 경매에서 정상적인 가격을 받기가 쉽지 않다는 얘기가 나오고 있다. 경매 경락가엔 출하자의 의사가 전혀 반영될 수 없다는 점도 문제다. 생산비에조차 못 미치는 가격이 매겨지더라도 출하자는 속수무책이다. 유통인들의 마진만 보장되는 현 가격결정 구조를 개선할 수 있는 대책은 반드시 필요하다는 의견이 많다.