지난 9월 10∼14일 멕시코 칸쿤에서 열린 제5차 WTO 각료회의가
결렬됨에 따라, 2004년 말까지 농업협상 타결이라는 목표 달성은 한층 어렵게 됐다. 국제적인 개방화 시대를 맞아 우리 농업분야도 개방을
확대하는 것이 불가피한 현실에서 어떻게 하면 그 폭을 최대한 줄이느냐에 농업계는 고심하고 있다. 수입 개방이 불가피한 현 상황에서 선진국의
농업개혁은 어떻게 이뤄지고 있는지, 각 나라별 농정개혁 방향을 통해 알아본다.

미국과
EU

미국과 유럽연합(EU)는 세계 농산물 시장이나 농업협상에서 막강한 영향력을 가지고 있는 나라다. 때문에 세계농업이 이 두 나라의 농정개혁을
표방하고 있다고 해도 과언이 아니다. 1995년 WTO 체제 출범이후 세계적으로 농산물 가격이 하락하고, 이에 따른 농가 소득감소가 문제화됐다.
이를 해결하기 위해 미국은 ‘시장손실지불‘과 ‘직접지불제도’를 도입하는 등 농가의 소득지지를 강화하고 있다. EU는 생산과잉과 재정부담
과중을 회피하기 위해 1992년 공동농업정책(CAP) 개혁이후 지지가격을 인하하는 대신, 농가에게 직접 소득을 지불하는 ‘소득보상 직접지불‘을
도입해 소득 안정을 도모하고 있다. 미국과 EU의 가격·소득지지정책은 소득확보와 DDA 농업협상 대응 등 유사한 과제를 안고 있는 우리나라
농정에 관해 시사점을 제시한다.

미국과 EU간의 농산물 무역 동향을 보면 미국은 수출, EU는 수입이라는 보완관계에서 1980년대 중반 이후 ‘양자 수출’ 이라는 경합관계로
변화했다. 양자는 세계 농산물 시장에서 치열한 경합을 하고 있는데, 이것이 우르과이라운드(UR)협상이나 도하개발아젠다(DDA)협상에서 수출보조와
시장접근기회를 둘러싸고 첨예하게 대립하는 요인으로 작용하고 있다.

미국은 자유무역 원칙 가격형성은 시장에 맡기고 농가의 재생산을 보장하기 위해 시장가격과 생산비와의 차액은 융자, 고정직접지불, 가격보전
직접지불의 형태로 재정을 부담하는 방식이나, EU는 생산비를 기준으로 역내가격을 설정해서 국제가격과의 차액은 ‘소비자부담‘으로 하고 있다는
점에서 기본적인 접근방식에 차이가 있다.

그러나 양자의 정책 기조는 UR이후 DDA에 이르기까지 가격지지에서 소득지지로, 또는 소비자부담에서 재정부담으로 전환되고 있다. 이는 WTO협정에서의
정책이 감축대상정책(또는 생산계획하의 직접 지불)에서 허용대상정책으로의 전환이기도 하다. 구체적으로는 미국은 부족불제도에서 고정직불제로의
전환했고 EU의 개입가격인하에서 소득보상 직접지불, 또 소득보상 직접지불에서 단일직접지불로 바꿨다.

미국은 시장상황에 따라서 최저가격을 지지하면서 고정직접지불, 가격보전직접지불로서 목표가격을 보장하고 있다. EU도 개입가격으로 최저가격을
지지하면서 직접지불로 일정 소득을 보장하고 있다. 그러나 EU는 지지가격을 인하하되 인하분은 직접지불로 보전하나, 미국은 필요에 따라 지지가격을
인상하기도 한다는 점에서 차이를 보인다.

양자 모두 가격·소득지지와 시장안정화를 강화한 결과, 농산물 과잉문제를 초래하고 있다. 이에 대해 미국은 마케팅론과 융자부족불 등 국내가격
지지를 통해 수출을 확대하고 있는 반면, EU는 개입가격으로 수매한 농산물에 수출보조금을 부과하여 수출을 확대하고 있다.

한국농촌경제연구원 김태곤 부연구위원은 이같은 미국과 EU의 가격·소득지지정책을 우리나라에 도입할 경우, 다음과 같은 사항이 검토돼야 한다고
설명한다. 첫째는, 소득안정을 위해 최저가격이나 목표가격의 보장이 필요하다고 전제하는 경우, 지지가격 수준을 어떻게 결정하느냐다. 쌀에
적용하면 목표가격은 현행 수매가격, 최저가격은 생산비를 고려해 결정한 가격으로 하는 방안과 수매가격을 최저가격지지수단으로 인하하되 인하분은
직접지불로 보전하는 방안이다. 둘째는 목표가격과 최저가격과의 차액 또는 최저가격에 근거해 일정소득을 보전하는 방법이다. 전자의 경우 현행
고정형인 논농업직불과 가격에 연계돼 있는 소득보전 직접지불로, 후자는 별도의 소득보상 직접지불이나 변형된 논농업직불을 통한 보전방법이 있다.
셋째는 가격지지의 부작용인 생산과잉 방지대책이다. 약간의 공급과잉이 대폭적인 가격하락을 초래하는 농산물 시장의 특성을 고려한다면, 보전금액을
어느 정도로 할 것인가 또 생산중립적인 제도를 어떻게 설계하느냐의 문제가 있다. 미국이나 EU는 다수 품목 또는 품목을 불특정적으로 실시해
특정품목에 생산이 집중되는 현상을 피할 수 있었지만, 우리나라는 쌀에 집중할 수 밖에 없는 취약성을 가지고 있다. 넷째, 가격지지정책은
경영안정을 확보하는데 목표가 있다. 정책효과를 높이기 위해서 일정 규모이상의 능력과 의욕을 갖춘 농가계층을 대상으로 할 필요가 있다. 다수의
영세경영과 소수의 대농경영이 혼재하는 우리나라 상황에서 영세경영을 대상으로 별도의 장치를 마련하는 것과 동시에 검토해야 한다.

다섯째, 국제적 규범과 관련, 허용대상정책으로 설계돼야 한다. DDA 농업협상에서 국내보조의 대폭감축이 요구되고 있고, 더구나 생산제약하
직접지불도 과거의 식부면적과 단수에 연계하도록 제안하고 있다. 이 점에 대해서는 미국의 고정직불이나 EU의 단일 직불제 등을 통해 참고할
수 있다.

중국과 일본의 성공모델

우리나라와 비슷한 환경에서 농정개혁을
통해 성공적 모델로 평가받는 나라가 바로 일본이다. 일본은 국토가 영세하고 농산물 수입국이라는 점, 그동안 농가 소득문제와 쌀 개방 문제
등을 겪었다는 점이 우리나라와 유사하다. 하지만 일찍이 농촌 공업화를 이룩해 농가소득을 해결하고 있기 때문에 우리나라처럼 농가소득 문제가
심각하지는 않다. 1차 산업의 농업 생산자가 산업의 영역을 2·3차로 늘려 농업소득을 증대시키고 있기 때문이다. 즉 농업생산자가 생산에만
그치지 않고 가공, 유통, 판매를 비롯해 관광, 서비스 등으로 비즈니스 기회를 확산해 나간다.

또한 농업생산에 불리한 한계 농가 지역을 잘 활용하고 있다는 점도 우리 농가와는 다른 점이다. 우리의 경우, 경쟁력이 떨어지는 농지는 보통
‘휴경’을 시키는 게 보통이다. 하지만 일본은 지역자원을 활용하자는 측면에서 한계농지를 축산업으로 사용하는 등 농지를 활용한다. 김태곤
부연구위원은 “우리나라는 노력과 아이디어가 부족해서 한계농지를 활용하고 있지 못했다”면서 “이를 위해 지속적인 농가지도가 필요하고 ‘성공적인
비즈니스 모델’을 만들어 지역자원을 활성화 시켜야 한다”고 말한다.

중국은 그다지 성공적인 모델상은 아니지만 시장개방이 되고 시점에서 세계적 농업현실을 수용하고 변화를 꾀하고 있는 부분에는 배울 점이 있다.
특히 중국 동부 연안지역의 경우, 우리나라보다도 농가의 규모가 영세함에도 불구하고 뛰어난 경쟁력을 갖추고 있다는 점이 그렇다. 중국 농업발전의
핵심은, ‘조직화’와 ‘가격경쟁력’이다. 사회주의 국가인 중국은 다수의 영세 농가가 수출을 주도하는 기업과 제휴관계를 맺고 조직적으로 운영되는
‘농업산업화 경영’을 한다. 즉 다수의 영세 농가가 모여 조직을 이루고 기업이 갖는 시장경쟁력으로 수출을 주도해 농가소득을 높이는 것이다.
또 농산물 가격이 우리나라의 5분의 1밖에 안돼 경쟁력에서 우위를 차지하고 있는 것도 장점이다.

김태곤 위원은 “일본은 생산자 중심으로 구성돼 시장 매커니즘에 적응할 수 있는 능력이 비교적 높은 편으로 생산자가 중심이 되어 아래로부터
계열화된 반면, 중국은 기업이 중심이 되는 위로부터 계열화를 이루고 있다”면서 “우리나라가 이 두 나라의 계열화 방식을 장점으로 적절히
적용해서 시장개방에 대응해 나갈 필요가 있다”고 힘주어 말한다. 또 우리나라 농가도 조직화할 수 밖에 없는 게 미국이나 EU는 토지규모가
우리나라의 200배정도로 거대화 돼 있어서 개별농가로서는 농가 확대에 한계가 있어 경쟁력이 떨어질 수 밖에 없다”고 덧붙인다.



홍경희 기자 khhong@sisa-news.com